王蒙多2024年11月13日发布:畅通城乡要素流动，是城乡融合发展的重中之重

□涂圣伟

推进城乡融合发展是一项带有根本性和全局性的战略任务，是中国式现代化的内在要求。城乡融合发展与统筹城乡发展、城乡一体化发展本质上一脉相承，但却是城乡关系在更高形态上的演替，在更深层次上的重塑。城乡关系调整优化过程中，要素合理流动与优化配置处于基础地位、发挥着关键作用。党的二十大报告指出，坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动。习近平总书记强调：“健全城乡融合发展体制机制，完善城乡要素平等交换、双向流动的政策体系，促进城市资源要素有序向乡村流动，增强农业农村发展活力。”我国已进入健全城乡融合发展体制机制、破除城乡二元结构的窗口期，加快畅通城乡要素流动极为重要也更加紧迫，不论对新型城镇化建设还是全面推进乡村振兴都会产生重要影响。

必须在畅通城乡要素流动上率先突破

城乡要素无法顺畅流动和平等交换，既是城乡二元结构的显著表现，同时也是城乡二元结构转化滞后的重要原因。加快破除城乡二元结构，实现城乡融合发展，必须在畅通城乡要素流动上率先取得突破。对此，可以从三个方面来把握。

从基础性看，要素合理高效流动是实现市场资源有效配置的基本前提，是城乡融合发展的基础。改革开放以来，资源要素特别是劳动力从农业向非农业大规模流动，带来资源要素配置效率整体提升，促进了工业化城镇化的快速发展。但也要看到，资源要素长期由乡到城大量流出，以及城乡要素权利不对等、收益分配不公平，导致农业农村发展活力和后劲不足。同时，城乡二元结构体制下要素跨城乡、跨区域流动与配置受到限制，对新型城镇化建设也带来不利影响。也就是说，城乡要素流动事实上牵动着城乡两个地理空间和工农业现代化。畅通城乡要素流动，促进更多城市资源要素有序向乡村流动，不仅是全面推进乡村振兴所需，而且可以创造出新的资源要素重新配置效率，促进新型城镇化和新型工业化发展。

从关键性看，要素双向流动和优化配置是实现城乡经济良性循环的基础，是促进农业与非农部门劳动生产率有效收敛的关键所在。当前我国社会主要矛盾中最大的发展不平衡是城乡发展不平衡，制约城乡平衡发展的关键障碍，在于城乡要素双向流动不畅。由于要素流动存在制度性障碍，人才到不了乡村、资金不投向农村、土地资源得不到充分开发利用，造成城乡要素出现结构性错配，带来全要素生产率损失，进而使城乡间经济收敛的内在机制无法发挥作用，影响到城乡差距缩小；同时，对城乡产业融合发展、城乡产品供需匹配等形成制约。畅通城乡经济循环，有效缩小城乡差距，畅通城乡要素流动是关键。

从复杂性看，畅通城乡要素流动，触及城乡关系的根本和底层逻辑。对于一个乡村人口规模巨大、农业生产经营规模小的发展中国家而言，推进农村要素市场化配置改革，其复杂性、敏感性、艰巨性是客观存在的。比如，就土地要素而言，新中国成立以来我国经济社会的历次重大发展，无不与农村土地制度改革关系密切。工业化从调整农民与土地的关系起步，改革从调整农民与土地的关系开启。土地制度一变，城乡关系也会随之发生重要变化，并对全局带来广泛深远影响。当前深化农村土地制度改革，促进城乡土地资源优化配置，是涉及农民基本权益特别是改变千百年来生产生活方式的事情，必然要慎之又慎。正是如此，围绕优化城乡要素配置进行的改革，既是推动城乡融合发展的关键，同时也是难点所在。

畅通城乡要素流动的关键在“人、地、钱”

畅通城乡要素流动，主要目的在于促进更多资源要素向乡村流动集聚、在乡村得到优化配置。相比知识、技术、管理、数据等诸要素，劳动、土地、资本的要素流动，也即“人、地、钱”问题，涉及面更广、影响更深，在城乡之间流动的有序性和平衡性问题更突出，是畅通城乡要素流动的关键。三者有各自分别需要解决的问题，但又相互交织，在城市和乡村又有不同表现形态，需要系统地加以解决。

关于“人”，当前主要涉及“两类人”，即农业转移人口和返乡下乡人群在城乡有序迁徙和生活定居。具体看，一方面，要让能进城愿进城的农业转移人口更快更好融入城市，腾出农业规模化经营空间；另一方面，要让新农人“归心农村、融入农村”，带动城市要素向乡村汇聚。目前，我国劳动力在城乡之间已经基本实现自由流动，但是，由于市民化成本分担机制不健全，农村资产和权益处置通道不畅，不少农业转移人口没有真正在城市落下来，也较难融入进去；同时，由于社会资本、下乡城市人口等在农村的权益保障、精神文化需求没有得到充分满足，人才向乡村流动也不太充分。

关于“地”，突出表现为城乡之间“人”的流动与“地”的优化配置尚未很好地同步起来，造成“一边闲置、双向紧缺”的局面。一方面，大量农村转移人口进城后，由于农村“三权”市场化退出渠道尚不畅通，一些农村宅基地闲置，尚未得到有效利用。另一方面，城镇建设用地需求越来越大，建设用地指标普遍紧缺；同时，大量下乡经营主体合理用地需求保障不足，农村三产融合“缺地”现象比较普遍。土地问题始终是现代化进程中具有全局性、战略性的重大问题，不仅关系到新型城镇化建设的用地需求保障，也影响到乡村振兴中产业发展效率、农民财产权利实现等。促进城乡融合发展，关键仍在土地上，在处理好农民和土地的关系上。

关于“钱”，主要表现为农村资金净外流局面尚未根本改变，乡村振兴资金需求巨大与供给不足的问题。近年来，我国乡村振兴资金来源渠道不断拓宽，基本形成财政优先保障、金融重点支持、社会积极参与的多元投入格局，但财政支农资金效率效能尚待提高，农村普惠金融覆盖深度不足，农村产权抵押融资的总体规模依然不大，工商资本下乡面临一些壁垒，集体资源资本化进展不快，乡村振兴资金缺口依然较大。这种局面的形成，有体制机制方面原因，也与农业回报率不高、对社会资本吸引力不充分有关。从根本上而言，促进资本要素更多地向乡村流动，需要充分挖掘乡村多元价值、加强农业产业链供应链建设，提高农业农村投资回报率。

推进“人、地、钱”合理流动与优化配置

畅通城乡要素流动，解决好“人、地、钱”问题，需要加快破除要素流动的制度性障碍，更好发挥政府作用，创设良好的制度条件。但这并不意味着采取行政化手段干预城乡要素流动，也不是只强调资源要素向乡村流动和集聚，而是要以城乡要素的合理流动带动城乡经济循环，进而推动农业农村发展融入国民经济循环体系。

首先，要健全城乡统一的要素市场，打造促进城乡要素合理流动和平等交换顺畅的通道或场域。为此，应着力健全城乡统一的土地和劳动力市场，统筹城乡人口流动与土地资源优化配置，畅通农村与城镇之间、农业转移人口流入地和流出地之间、都市圈城市之间的土地资源配置通道，理顺人地关系逻辑，实现“地随人转、城乡平衡”。加快健全农村金融服务体系，提高金融服务的可得性、便利性和有效性。同时，要进一步健全要素市场运行机制，引导城乡要素配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。

其次，要分类推进要素配置市场化改革，聚焦“人、地、钱”关键环节，着力破除体制机制障碍。具体而言：

关于“人”，要着力促进人口在城乡双向迁徙。针对城市下乡返乡人才，健全人才入乡激励机制和城乡人才合作交流机制，保障其合法权益，让下乡返乡人才“留得住、有保障、干得好”，能够参与乡村社会治理，顺利融入乡村社会。针对农业转移人口，进一步完善“人地钱挂钩”政策，推进城镇基本公共服务均等化，特别是健全“三权”市场化退出机制和配套政策，让人口流动与土地权益流转匹配起来，提高农业转移人口市民化质量，让愿意落户的农业转移人口能够顺利落户，平等享受合法权益，顺利融入城市。

关于“地”，要着力优化城乡土地资源配置。积极做好存量建设用地盘活的文章，完善城乡建设用地增减挂钩政策，深化农村宅基地制度改革试点，推动集体经营性建设用地入市，建立公平合理的增值收益分配制度，把分配做好、激励搞对。适应乡村产业振兴要求，围绕解决“用地难”问题，加快探索适合农村新产业新业态特点的供地方式，建立高效的产业用地供给制度，促进休闲农业、乡村民宿、农产品初加工、农村电商等规范健康发展。

关于“钱”，要着力拓展乡村建设资金来源渠道。围绕增强农村金融服务的可得性、便利性和有效性，进一步完善县域银行业金融机构服务“三农”的激励约束机制，充分利用现代技术手段，积极发展农村数字普惠金融，提高金融服务覆盖宽度和深度。同时，完善社会资本投资农业农村指引目录制度，改善乡村营商环境，更多利用市场化手段，引导社会资本投向农业农村。深化农村集体产权制度改革，积极探索农村集体经济有效实现形式，发展壮大新型农村集体经济。

最后，强化县城畅通城乡要素流动的载体作用。县城是城乡经济循环的交汇点，也是城乡要素跨界配置的天然载体。强化县城功能，有利于更好地促进城市资源要素有序向乡村流动。为此，要将以县城为载体的新型城镇化与推进乡村全面振兴有机衔接起来，赋予县级更多资源整合使用权，统筹县城生产、生活、生态、安全需要，推动县城产业配套设施提质增效、市政公用设施提档升级、公共服务设施提标扩面、环境基础设施提级扩能。推进县乡村功能衔接互补和资源统筹配置，引导和服务城市要素入乡发展、城市人口入乡消费。建立分类推进县域经济发展的支持引导机制，推动县域新型工业化，促进生产、流通、分配、消费在县域内动态循环，发展壮大县域经济。

（作者系中国宏观经济研究院产业经济与技术经济研究所研究员）